时代眷顾奋斗者,星光不负赶路人。
过去五年、新时代十年,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革,人民检察事业欣逢最好发展时期。
3月7日下午,在十四届全国人大一次会议第二次全体会议上,最高人民检察院检察长张军第五次站在报告席上,向大会作最高检工作报告。
与往年不同,今年最高检工作报告以“践行人民至上”为主线,全景式展现了五年来,在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下,检察机关贯彻习近平法治思想,坚持依法能动履职,刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”实现的新跨越、新发展。
25页、1.3万余字,最高检工作报告书写着五年来检察机关在监督办案中把以人民为中心落实的点滴努力,以有力措施、翔实数据、典型案例,回应着群众对美好生活的新期待。
人民性是检察工作
做优做实的“底色”
人民,是我们党执政兴国的最大底气。习近平总书记强调,坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。
2021年6月,党中央印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》,明确要求检察机关“坚持以人民为中心的发展思想,顺应新时代人民对美好生活的新需求”。
“人民性是检察工作的根本属性,是检察工作必须保有、做优做实的‘底色’。”五年来,最高检党组始终强调。
翻阅五年来的最高检工作报告不难发现,人民性自始至终都是报告“魂”之所系,蕴含于一条主线内贯穿报告全文——2019年是“以人民为中心”,2020年是“守初心、担使命”,2021年是“自觉担当作为”,2022年是“依法能动履职”,今年是“践行人民至上”。
“中国共产党的初心和使命就是为中国人民谋幸福,为中华民族谋复兴。检察履职监督办案就要充分体现党的初心、使命,因此,最高检工作报告要深度体现‘以人民为中心’的落实!”最高检党组在报告起草期间提出明确要求。
人民至上在每一个时代、每一个发展阶段,都有其与时俱进的不同内涵。进入新时代,我国社会主要矛盾转化,人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等有新的更高需求。检察履职如何做优做实新时代“人民至上”?经过4个月有余的反复打磨,最高检工作报告从六大方面予以呈现——
坚定不移贯彻总体国家安全观,积极投入更高水平的平安中国建设,既抓末端治已病,更抓前端治未病,在深化诉源治理中践行人民至上。
完整、准确、全面贯彻新发展理念,充分履行法律监督职能,在服务高质量发展中践行人民至上。
牢记人民检察为人民,在办好检察为民实事中践行人民至上。
充分发挥融入式监督的优势,一体推进执法司法制约监督机制建设,在监督办案中践行人民至上。
牢记党和人民嘱托,在履行“公共利益代表”神圣职责中践行人民至上。
建设忠诚干净担当的检察队伍,把践行人民至上更优落实。
能动检察
是依法治国更重责任
“能动检察”作为一大关键词,出现在最高检工作报告五年工作回顾部分的各标题内,吸引了代表委员们的关注。
何谓能动检察?其内涵在习近平总书记相关论述中有迹可循——要树立正确法治理念,把打击犯罪同保障人权、追求效率同实现公正、执法目的同执法形式有机统一起来,坚持以法为据、以理服人、以情感人,努力实现最佳的法律效果、政治效果、社会效果。
“能动检察是检察机关在习近平法治思想指引下积极探索实践的经验总结,是适应新形势新任务、促进检察工作高质量发展的需要,也是检察职能的客观要求。”最高检党组深谙习近平总书记重要论述的法治深意,指出“能动检察看似不是‘硬任务’,却是依法治国更重责任”。
“能动检察”在新冠疫情期间体现得尤为直观。2020年初,疫情突如其来,为满足疫期维护社会秩序紧迫需要,最高检会同相关部门迅速出台系列办案规范,持续发布典型案例,指导宽严相济办理案件。
在稳定人心、社会秩序的同时,检察机关更加警醒、力防突破法律的“从重”“从严”“从快”。疫情之初,有意见认为对隐瞒旅居史等导致病毒传播或传播风险的,应一律按“以危险方法危害公共安全罪”定罪,法定最低刑为三年以上有期徒刑。最高检研究认为,宁重勿轻不是依法防控,宽严相济才能标本兼治。因此主张用好刑法第330条“妨害传染病防治罪”,法定最低刑为三年以下有期徒刑或拘役,得到其他执法司法机关认同。
“疫无情,法有度。”最高检工作报告显示,新冠疫情发生以来,检察机关对拒绝执行疫情防控措施致病毒传播、造成严重后果的,以妨害传染病防治罪起诉542人;情节轻微的,不起诉167人,重在教育疏导,社会效果更好。
“2023年1月实施‘乙类乙管’后,按照中央政法委部署,最高检及时牵头调整涉疫案件相关办案规范,以司法的谦抑释放最大的善意,体现的正是人民至上。”最高检办公厅负责人表示。
除了最高检工作报告提到的“依法有力服务疫情防控大局”,检察机关还通过能动检察,不断深化检察改革,服务经济社会高质量发展。涉案企业合规改革便是重要举措之一。
早在2018年,最高检发布11项检察政策,明确提出对企业负责人涉经营类犯罪依法能不捕的不捕、能不诉的不诉、能不判实刑的提出适用缓刑建议。在办理涉企业案件过程中,最高检深刻认识到,既要真“厚爱”还要真“严管”。2020年起,最高检探索涉案企业合规改革试点:对依法可不捕、可不诉的,责成涉案企业作出合规承诺、切实整改。
最高检工作报告中说,试点以来,共办理相关案件5150件,已有1498家企业整改合格,3051名责任人被依法不起诉;另有67家企业整改不实,243名责任人被依法追诉。
记者注意到,“积极稳妥推进涉案企业合规改革”作为一项检察重点工作在最高检工作报告中予以单节“展示”。“报告突出这项改革,就是希望在代表委员、社会各界监督支持下,携手各方更好推动中国特色涉案企业合规司法制度发展完善。”最高检办公厅负责人表示。
推动社会治理
谋在前、预在先
做优做实人民至上,就要不断满足人民群众更高水平需求。
“少捕慎诉慎押促治理。”最高检工作报告显示,政法机关协同落实,诉前羁押率从2018年54.9%降至2022年26.7%,为有司法统计以来最低;不捕率从22.1%升至43.4%,不诉率从7.7%升至26.3%,均为有司法统计以来最高。
改革开放以来特别是近20年来,我国社会保持长期稳定,刑事犯罪结构发生重大变化。最高检审时度势提出少捕慎诉慎押检察理念,要求全面准确贯彻宽严相济刑事政策,对严重刑事犯罪坚决从严打击,对较轻犯罪、初犯偶犯等少捕慎诉慎押,坚决纠正构成犯罪即捕、以捕代侦、一诉了之、一押到底等问题,最大限度分化犯罪、促进罪犯改造。2021年4月,中央全面依法治国委员会将少捕慎诉慎押从刑事检察理念上升为刑事司法政策。
“这一刑事司法政策与时俱进,体现的是社会主义法治自信,促进的是法治文明进步,让老百姓收获更实在的幸福感、安全感。”最高检办公厅负责人表示,少捕慎诉慎押刑事司法政策更好地发挥了法治顾根本、稳预期、利长远的保障作用,彰显中国特色刑事司法制度的优势。
检察监督办案被动完成任务和能动做好工作,状态不同,效果完全不同。针对检察办案中一定程度存在的“依法办”“按程序办”“就事论事,就案办案”现实情况,最高检党组有着极为形象的比喻:如同医生仅仅按流程开药、打针,对症治疗,不违反治疗规程、医德医风,但是没有就一个时期多发疾病深入了解流行病因,没有就某一常病之人,积极建议改变生活方式以“预在先”“治未病”。
“基于医、法同理,最高检强调不能就案办案、就事论事,要针对个案、类案发生的原因,自觉、主动融入国家治理,通过制发检察建议等方式,促进防范相关案件反复发生,实现治罪与治理并重,更需发挥主观能动性积极履职。”最高检党组表示。
记者采访了解到,五年来,各级检察机关立足个案办理,梳理类案反映的社会治理深层次问题,依法向主管部门发出检察建议。最高检就校园安全、金融监管、窨井管理、网络整治、寄递安全、安全生产,以及规范司法公告送达、防治虚假诉讼等主题,向有关部门发出第一至八号检察建议。与此同时,地方检察机关联动,以检察履责“我管”促职能部门依法“都管”,共发出检察建议18万余份,推动社会治理谋在前、预在先。
针对严重监护失职,发出督促监护令7.6万份;协同民政部等出台意见,推动将35.5万名事实无人抚养儿童纳入制度保障范围;3.9万名检察官在7.7万所中小学担任法治副校长,携手落实法治教育从娃娃抓起……围绕未成年人检察工作,最高检工作报告说,检察机关创新履职,融通家庭、学校、社会、网络、政府、司法“六大保护”。
针对家长、学校多有反映的未成年人文身问题,江苏、浙江等地检察机关以公益诉讼专项监督推动禁止为未成年人文身。最高检向国务院未成年人保护工作领导小组专题报告,引起高度重视,国家层面出台治理办法,源头解决此类问题。
最高检直接立案办理外卖骑手权益保障公益诉讼案,指导天津、辽宁、江苏等地检察机关同步跟进;检察机关对权益受损但不敢或不懂起诉的老年人、残疾人、农民工和受家暴妇女等,支持提起民事诉讼16.7万件,是前五年的11.5倍;针对以冒名顶替或弄虚作假方式办理婚姻登记后离不了、撤销难问题,在妥善办好个案基础上,最高检会同民政部等制定专项规范,推动处理类案1100余件……五年来,最高检带领各级检察机关饱含“以人民为中心”的履职情怀,在诉源治理的道路上留下深深印迹。
“能动履职无不‘源自’具体的监督办案。”最高检办公厅负责人表示,涉及人民群众急难愁盼,办案中发现履职缺位或存在漏洞,就要秉持法的精神,以检察履职、监督办案的“我管”,促各方履职、联手“都管”。
让公平正义
以更加可感可信的方式实现
“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”习近平总书记念兹在兹。
党的二十大报告要求,“要实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益”,“畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道”。
信访被喻为送上门来的群众工作。检察机关接收信访总量年均百万件左右,信访群众无不期盼诉求得到圆满解决。2019年全国两会上,最高检承诺群众信访“7日内程序回复、3个月内办理过程或结果答复”。
刚开始不少同志存在畏难情绪,担心做不到。最高检党组强调:“关乎人民群众的揪心事,人手再紧也要做到,工作再难也要做好。”
健全工作机制,充实信访工作力量,加强信息化建设,强化督导检查,定期开展“回头看”……四年来,为兑现承诺,检察机关多管齐下,力推力促、狠抓落实。最高检工作报告显示,四年来,检察机关收到的353.9万件信访均在7日内告知“已收到、谁在办”,3个月内办理过程或结果答复率超过95%。
一些持续多年的争议性复杂案件,仅靠书面审查、三言两语作出结案决定,往往很难做到案结事了。近年来,最高检反复强调,办理群众信访案件,决不能仅仅“依法办”就完了、形式上“不违法”就行了,必须让合理合法诉求得到真正、有效解决。
最高检工作报告特别介绍道:“践行新时代‘枫桥经验’,42名大检察官带头办理疑难信访积案475件,基层检察院受理的首次信访全部由院领导包案办理;对争议大、影响性案件,开展公开听证4.4万件,让公正可感受、被认同,化解率超过80%。”
据了解,自2019年起创新开展公开听证,邀请人大代表、政协委员、人民监督员、律师、村(居)委会代表以及专家学者等担任听证员,赋予当事人提交证据、充分发言、质证辩论的权利,促进当事人、检察官、听证员之间“打开天窗说亮话”,就案件事实、法律适用中的疑难争议问题针对性听证,共同释法说理,促依法办理、第三方评判、群众见证等形成合力,“实质性化解”讼争,让公平正义看得见、听得懂、真实可感。
有媒体认为听证是检察机关办案方式的“自我革命”。对此,最高检办公厅负责人回应表示:“只要能让公平正义以更加可感可信的方式实现,只要能让人民群众真正、切实‘感受到’公平正义,检察人的辛苦付出都是值得的。”
公平正义不但要实现,还要更早地实现。作为另一场“自我革命”,2019年最高检推出“案-件比”质效评价标准,通过考核实际发生的“案子”进入检察机关后经历不同办案程序、环节统计为若干“案件”数量的比值,督导检察官强化责任意识、提升司法能力,从办案第一环节就努力求极致,优质高效实现“案结事了”,减少、避免不应有的程序环节,让人民群众切实感受到公平正义。
最高检报告显示,“案-件比”质效评价标准运行以来,检察机关共压减95.9万个程序性和内生案件。办案质效明显提升,与2018年相比,2022年退回补充侦查、延长审查起诉期限分别下降80%和95.8%,自行补充侦查上升264.6倍,个案平均审查起诉时间减少6.9天。
“公正是质量与效率的统一。程序性案件减少是显性的,更为重要的是工作理念、方式、作风的转变。”最高检办公厅负责人表示。
党的二十大擘画以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴宏伟蓝图。2023年是全面贯彻党的二十大精神的开局之年。检察机关将进一步践行人民至上,深化能动履职,做实诉源治理,加快推进检察工作理念、体系、机制、能力现代化,为全面推进中国式现代化提供有力法治保障,努力向人民群众交上一份满意的答卷。