申请人：柴某某

被申请人：兰溪市自然资源和规划局

申请人不服被申请人于2020年10月30日作出的《关于柴某某房屋用地性质报告的复函》，于2020年11月19日申请行政复议，相关申请材料本机关于2020年11月20日收悉。经依法审查后，本机关依法于当日予以受理。因情况复杂，本机关依法于2021年1月18日作出《行政复议决定延期通知书》（金兰政复〔2020〕45号），依法延长审理期限30日。经依法审理，本案现已审理终结。

申请人请求：撤销《关于柴某某房屋用地性质报告的复函》，责令重新作出认定。

申请人称：1.根据1996年11月份，本人和原兰溪市建设与土地管理局签订的划拨（使用）土地使用协议，该协议证明土地使用权出让的主体是当时的兰溪市建设与土地管理局，该份协议书依据《土地管理法》和《房地产管理法》签订，《房地产管理法》是适用国有土地出让使用的法律，相关条款比如闲置土地处置，也是国有土地处置的特有条款，且根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第十一条的规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订”，土地管理部门代表国家行使国有土地出让权力，而集体土地归农村村集体所有，土地管理部门没有出让、使用集体土地使用权的职权依据。因此，应认定为国有土地。2.根据1988年《土地管理法》规定，建设能使用集体土地的，只有“全民所有制企业、城市集体所有制企业同本集体经济组织共同投资举办的联营企业”“农村居民住宅建设，乡（镇）村企业建设，乡（镇）村公共设施、公益事业建设”，商住楼用地不在此列，故不应认定为集体土地。3.根据1997年7月，本人与张坑乡签订的（征）使用土地协议书，只有国有土地出让才需要进行征地，集体土地出让无须征地，故应认定为国有土地。4.土地出让金的缴纳票据，如不是国有土地出让，为何要向政府缴纳土地出让金，农村集休建设用地无须缴纳该些费用。5．兰溪市自然资源和规划局以1996年《乡（村）镇集体建设用地呈报表》作为集体建设用地认定的依据不足，该呈报表将本应国有土地作为集体建设用地认定的依据不足，该呈报表将本应国有土地作为集体建设用地报批缺乏依据，不能作为现在土地性质确认的依据。

被申请人称：经查明，1995年原张坑乡政府根据兰溪市政府（1995）105号文件及市经计委（1996）336号《关于张坑乡边贸开发区建设项目的批复》，在张坑乡进行边贸（公路）沿线开发建设，包括申请人在内的徐某某等98户在未经土地管理部门审批的情况下占地建房，徐某某等98户建房占地涉及原张坑乡某甲村、某乙村、某丙村、某丁村、某戊村。申请人所建房屋位于原张坑乡某丙村。为了规范用地审批手续，1996年6月，原张坑乡人民政府向原兰溪市建设与土地管理局申请补办徐某某等98户建房用地审批手续，并向该局书面提出《关于要求补办征（使）用土地的检查报告》，在该报告中在“征”字上划掉，说明当时要求补办的用地手续就是使用集体土地，而非征用。1996年12月，原兰溪市建设与土地管理局对张坑乡人民政府的申请下达了《关于同意张坑乡边贸开发区徐某某等98户商住楼建设使用土地的批复》（兰建土[1996]137号），同意补办包括申请人在内的徐某某等98户商住楼建设14.20亩（水田）使用土地手续，并非征用。在之前的1996年11月，申请人与原兰溪市建设与土地管理局签订有兰土拨字第151号《划拨（使用）土地协议书》，该协议书明确“以使用方式提供乙方土地，土地面积86平方米”，国有土地只有划拨和出让两种方式，集体土地才有使用的方式。1996年11月，申请人办理了乡村集体建设用地审批手续，并在1997年办理了集体土地使用权证。二、申请人提供的证据并不能证明其房屋占地性质为国有土地。申请人与原兰溪市建设与土地管理局签订有兰土拨字第151号《划拨（使用）土地协议书》，该协议书明确“以使用方式提供乙方土地，土地面积86平方米”，国有土地只有划拨和出让两种方式，集体土地才有使用的方式。但该协议套用了企业等项目划拨（使用）土地协议书的格式文本，因当时并无边贸（公路）沿线开发建设使用集体土地的协议文本，因此，在协议中“征地费用3655元”并非征地款（若征用86平方米的征地款为3655元，则征地款为2.83万元/亩，我市2003年征用耕地的征地补偿款标准为1.8万元/亩），且申请人于1995年6月就与土地所在村签订《（征）使用土地协议书》，青苗费与使用补偿费用作为对使用村土地补偿支付到村。申请人提供的张坑乡农业办公室收款收据中“土地补办手续税”中“2”间房屋，每间600元，只能证明申请人向原张坑乡交纳了建房使用耕地的税费和规费，但建房的税费和规费并无以“间”为单位的标准。申请人提供的张坑乡农业办公室收款收据中“土地出让金”票据中，数量188.2平方米，单价24元/㎡，金额为4516.8元，但同期乡镇土地出让底价在200元/㎡至300元/㎡左右，不知该收款为何种类收款，且申请人也未能提供原张坑乡向市有关部门缴纳土地出让金的依据或票据。三、兰溪市人民政府并无批准该土地征用的权限。根据原兰溪市建设与土地管理局《关于同意张坑乡边贸开发区徐某某等98户商住楼建设使用土地的批复》（兰建土[1996]137号）的回复，同意补办包括申请人在内的徐某某等98户商住楼建设使用土地14.20亩（水田），其中某甲村水田7.42亩、某乙村水田3.85亩、某丙村水田1.21亩、某丁村水田1.29亩、某戊村水田0.43亩,全属耕地。根据1988年实施的《中华人民共和国土地管理法》第二十五条第二款规定：征用省、自治区行政区城内的土地，由省、自治区人民政府批准；征用耕地三亩以下，其他土地十亩以下的，由县级人民政府批准。因此，兰溪市人民政府并无批准征用耕地（水田）14.20亩的权限，因此，也无征地批文。综上所述，我局所作《关于柴某某房屋用地性质报告的复函》定性正确，请求复议机关予以维持。

经审理查明：1995年，原张坑乡政府根据兰溪市政府（1995）105号文件及市经计委（1996）336号《关于张坑乡边贸开发区建设项目的批复》，在张坑乡进行边贸（公路）沿线开发建设，包括申请人在内的徐某某等98户在未经土地管理部门审批的情况下占地建房，占地涉及原张坑乡某甲村、某乙村、某丙村、某丁村、某戊村，共计水田14.19亩。其中，申请人于1995年6月20日与兰溪市张坑乡某丙村签订《（征）使用土地协议书》，约定申请人支付费用1032元后在某丙村公路边（征）使用张坑乡某丙村土地0.129亩（86㎡，以下简称涉案土地）。

1996年6月10日，原张坑乡人民政府向原兰溪市建设与土地管理局作出《关于要求补办征（使）用土地手续的检查报告》，以“张坑乡边贸沿线开发建设未及时办理合法征（使）用手续，为使用地合法化”为由，请求兰溪市建设与土地管理局给予补办土地（征）使用手续。

1996年11月1日，兰溪市经济计划委员会作出《关于张坑边贸开发区建设项目的批复》（兰计经委[1996]336号），批复同意张坑乡边贸开发区个体基建项目33项，建筑面积11384平方米。根据张坑乡边贸开发区建设项目表，申请人建设规模为256㎡。

1996年11月21日，申请人作为用地单位（乙方）与原兰溪市建设与土地管理局（甲方）签订《划拨（使用）土地使用协议书》（兰土拨字第151号），协议约定甲方以使用方式提供乙方土地（土地面积86㎡，其中耕地面积86㎡），乙方同意该地块用于商住楼建设，不改变土地用途，主体建筑为258平方米，乙方支付费用3655元。

1996年11月29日，兰溪市人民政府批准同意申请人作为用地单位使用涉案土地的乡（镇）村集体建设用地审批手续。兰土字（96）257号《乡（镇）村集体建设用地呈报表》载明，被使用土地单位为张坑乡某丙村，占地面积0.129亩，申请用地总数量0.129亩（其中国有土地0亩），均为水田，总费用1956.5元。

1996年12月26日，兰溪市建设与土地管理局作出兰建土[1996]137号《关于同意张坑乡边贸开发区徐某某等98户商住楼建设使用土地的批复》。主要内容为“张坑乡边贸开发区项目中黎祝良、徐某某等98户经我局对土地审查核实，为未批先建占用土地14.19亩。为完善依法用地，规范用地审批手续，经报市人民政府批准，同意补办14.20亩（水田）使用土地手续，其中使用张坑乡某甲村水田7.42亩，某乙村水田3.85亩，某丙村水田1.21亩，某丁村水田1.29亩，某戊村0.43亩”。张坑乡边贸开发区使用土地审批清册载明，申请人用地位于某丙村，面积0.129亩。1996年12月30日的《土地登记审批表》载明：土地使用者柴某某，土地坐落张坑乡某丙村某某公路边，地号1-**-**-***；土地总面积0.129亩（其中耕地0.129亩，均为水田）；土地使用权面积86平方米，权属性质为集体。上述《土地登记审批表》经张坑乡人民政府初审，兰溪市建设与土地管理局审核，兰溪市人民政府批准后，涉案土地办理了兰集建（97）第*****号集体土地使用权证。

因钱塘江防护堤建设某某项目需要，申请人户位于涉案土地上的房屋列入征收范围。2020年10月20日，兰溪市人民政府上华街道办事处向兰溪市自然资源和规划局作出《关于要求确认柴某某商住房屋用地性质的报告》，主要内容为“经实地测量，申请人户房屋建筑占地面积77.08平方米，建筑面积307.23平方米。根据1996年12月26日兰溪市建设与土地管理局《关于同意张坑乡边贸开发区徐某某等98户商住楼建设使用土地的批复》（兰建土[1996]137号）文件和兰土拨字第151号《划拨（使用）土地使用协议书》，柴某某户以3655元人民币获得86平方米土地用于商住楼建设。批准主体建筑面积258平方米；望贵局及时确认柴某某商住房屋土地性质是否为国有商住出让，以便我街道落实拆迁补偿政策”。2020年10月30日，被申请人向兰溪市人民政府上华街道办事处作出《关于柴某某房屋用地性质报告的复函》（以下简称涉案复函），主要内容为“贵单位转来《关于要求确认柴某某商住房屋用地性质的报告》收悉，经查阅相关档案资料，现回复如下：柴某某房屋坐落于张坑乡某丙村，经核查，该地块属1996年12月26日兰溪市建设与土地管理局《关于同意张坑乡边贸开发区徐某某等98户商住楼建设使用土地的批复》（兰建土[1996]137号）文件补办手续范围，并签订有兰土拨字第151号《划拨（使用）土地协议书》，土地（使用）审批手续完备。1997年办理了集体土地使用权证，证号兰集建（97）第*****号，建筑占地86平方米。柴某某房屋用地性质应为集体建设用地”。申请人对涉案复函不服，遂申请行政复议。

以上事实有《关于柴某某房屋用地性质报告的复函》、《（征）使用土地协议书》、《关于要求补办征（使）用土地手续的检查报告》、《关于张坑边贸开发区建设项目的批复》（兰计经委[1996]336号）、兰土字（96）257号《乡（镇）村集体建设用地呈报表》、《关于要求确认柴某某商住房屋用地性质的报告》、《关于柴某某房屋用地性质报告的复函》等证据证实（均为复印件）。

本机关认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条、第二十八条的规定，行政复议的申请范围仅限于直接对申请人产生利害关系的具体行政行为。本案中，涉案复函系被申请人为履行协助义务，根据兰溪市人民政府上华街道办事处提供的相关材料和咨询要求，经查阅档案材料和核查涉案土地经办手续资料后，直接向兰溪市人民政府上华街道办事处出具的行政机关之间的往来函件。涉案复函并未直接调整和塑造申请人的权利义务，不直接对申请人的权利义务产生影响。申请人主张被申请人所作涉案复函将其名下的涉案土地认定为集体土地错误，但实际早在1997年经批准颁发的兰集建（97）第*****号集体土地使用权证已对涉案土地性质予以了认定，涉案复函仅系将上述集体土地使用权证所登记的土地性质予以复述，并未变更涉案土地的性质，不对申请人的权利义务产生影响，并非具体行政行为，不属于行政复议范围。

综上所述，申请人所提出的行政复议不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的可以申请行政复议的范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定的受理条件。据此，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，本机关决定如下：

驳回申请人的行政复议申请。

申请人如不服本决定，可以自收到行政复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。

                                  二Ｏ二一年二月十八日